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“签发人”的规范使用问题
来源: 办公室业务杂志2011年第7期    作者:胡嘉辰   时间:2011-10-28 9:26:07  浏览14106次
    “签发人”标识是国家行政机关公文中,上行文的一种特有标志之一。《国家行政机关公文格式》(GB/T9704—1999)(以下简称《标准》)“式样”一节中规定了国家行政机关公文首页版式的两种式样,其中上报公文首页版式图 3附有“签发人”标识。带有“签发人”标识的首页版式式样,我们习惯上把它称为“上行文格式”。对于“签发人”的使用规范,《国家行政公文处理办法》(以下简称《办法》)明确规定为“上行文应当注明签发人、会签人姓名”。也就是说在文件上标注“签发人”姓名字样仅对上行文适用。《标准》对“签发人”标识的使用及其标注要求作了更为详尽的说明。但在我们的一些基层单位,滥用带有“签发人”标识的“上行文格式”的现象较为普遍,在“签发人”标识的标注上也不符合《标准》的相关规定。针对一些基层单位滥用“签发人”标识及其“签发人”标注不合规范的情况,有必要谈谈“签发人”的使用规范问题。
    一、“签发人”滥用的主要表现
    对公文的行文关系不加以区分。
    只要是单位行文都会采用“上行文格式”。一些基层单位在制发文件时,根本不考虑公文的行文关系,无论是采用上行文、下行文还是平行文,在文件印制时一律采用“上行文格式”,眉首部分出现了“签发人”标识区域,并顺理成章地标注上“签发人”姓名。
    对公文文种不加以区别对待。公文文种往往决定了公文的行文关系,决定了公文首页所应采用的版式式样。请示、报告属于上行文,使用带有“签发人”标识是一种正确的选择。而通知、通报等下行文以及平行文“函”如果采用“上行文格式”式样,使用带有“签发人”标识及其标注“签发人”姓名则是错误的。但我们的一些基层单位,无论以何种文种行文,都一律采用“上行文格式”。对“签发人 ”姓名的使用上缺乏严格规范。一些本不应该作为“签发人”的领导者姓名错误地出现在了“签发人”标识区域内。在上报的公文中,单位的一些副职领导的姓名被标注。一些业务部门在下发通知等文件时,使用“上行文格式”将业务部门的负责人姓名标注为“签发人”,更有甚者将文件的拟稿者也标注为“签发人”。 “签发人”标注不符合《标准》所规定的要求。这样的事例比比皆是。
    二、“签发人”滥用的原因分析及解决方案
    混淆了“签发”与“签发人”的概念。错把“签发”行为当作“签发人”使用,这是“签发人”滥用的主要原因。
    1.“签发”是公文发文处理过程中的一个必备环节,国家行政公文所规定的所有公文种类,都必须通过履行“签发”程序才能最终发出。而标注“签发人”则是公文上行文中的文面格式的必备要素之一,“签发人”姓名的标注仅仅针对上行文而言。“签发”是公文发文处理中必不可少的环节,而“签发人”则是公文文面格式的一个组成因素。
    2.“签发”要求领导人亲笔签署自己的姓名、注明签发时间,通常还要求注明领导人的签发意见,它是单位制发文件的重要依据。不管是“签发”还是联合行文中的“会签”,它都是在公文的发文稿纸上进行的,领导者亲笔书写的姓名只会在公文的发文稿纸上出现。而“上行文格式”中“签发人”标识区域内的领导人姓名标注不是要求领导人亲笔签名,也不能采用加盖签名章的方式来进行,“签发人”姓名的标注是文件在缮印时通过打印的方式出现在文件上的。
    3.“签发”不需要区别对待公文的行文关系,不论是上行文、下行文还是平行文,任何文件的发出都必须履行“签发”的相关程序和手续。也不需要区别对待公文文种。“签发人”的标注则要考虑公文的行文关系,同时也要考虑公文文种问题,它的标注通常只能在特定的公文文种中进行。
    4.“签发”是单位领导人行使职权的一种典型行为。“签发是决定文稿最后定稿与批准发出的一个关键性环节,是机关领导人参与和掌握公文处理的具体行动,也是领导人行使职权,代表领导机关或部门对文稿负责的具体体现”。“签发”是公文生效的标志性要素,公文一经领导人“签发”,就意味着该公文已经产生法定效力。而“签发(会签)人”的格式仅对上行文适用。国家行政机关的公文文种中,请示、报告以及按请示性公文程序和要求办理的公文类型——意见,应该按照上行文的首页版式样式来处理,都是要求必须出现“签发人”标识区域,并标注领导人姓名的。作为下行文、平行文的公文文种,诸如通知、函等,不属于上行文范畴,它属于非“上报的公文”,不适合使用“上行文格式”的版式样式,不应该出现“签发人”的标识区域,也就是说不应该标注“签发人”字样及其姓名。《办法》规定“上行文应当注明签发人、会签人姓名”,《标准》也要求“上报的公文需标识签发人姓名”,这说明文件在缮印时标注“签发人”及其“签发人”姓名只针对公文文种中的上行文。之所以规定“上行文”“上报的公文”必须标注“签发人”姓名,其目的在于“表明公文的具体负责者,督促有关领导人认真严肃地履行权利义务,强化公文质量;同时让上级单位的领导人了解下级单位谁对上报事项负责,为直接联系工作、迅速有效地询问和答复有关问题提供方便”。
    5.“签发”以及“签发人”都与单位的领导人相关联。“签发”是领导人行使职权的一种行为,是发文处理的一个过程和必备环节。“签发人”是上行文的必备格式要素,它体现的是单位领导人对上级负责人的一种形式。所有公文都必须进行“签发”,而标注“签发人”仅适用于上行文。
    文稿“签发”后领导人的署名,是“上行文格式”中“签发人”姓名标注的前提条件。但“签发人”姓名的标注只出现在上行文中,并非像一些基层单位那样,制发的所有公文都采用上行文的版式样式,只要单位发文都被要求标注“签发人”姓名。未严格按照使用规范处理“签发人 ”姓名标注问题。《办法》规定,“以本机关名义制发的公文,由主要负责人或者主持工作的负责人签发;以本机关名义制发的下行文或平行文,由主要负责人或者由主要负责人授权的其他负责人签发”。这是对公文签发的要求,也是对“签发人”标注的一种要求。仅就上行文而言,“签发人”标识区域内出现的姓名,应是单位的主要负责人还是主持工作的负责人?
    1.单位的主要负责人,按照我国现行行政体制的要求,应是单位的正职领导,对上级负责任的也应该是单位的正职领导。因特殊原因,副职领导主持单位工作的应视为单位的主要负责人,也是通常意义上的单位“一把手”。“签发人”标识区域内的领导人姓名应是单位“一把手”的姓名。
    “上行文设置签发人格式的目的,就是为了表明对公文内容负责,而能对公文内容负全责的在行政机关只有主要负责人一人”。所以,公文在标注“签发人”姓名时,只能标注单位的“一把手”姓名。
    2.单位的主要负责人或者主持工作的负责人,因特殊原因需授权某副职领导签发文件并上报,能否将副职领导的姓名标注在“签发人”标识区域内的问题,按照我国行政首长负责制的要求,副职领导的姓名出现在“签发人”标识区域内也是不合适的。副职领导人签发上报的文件,只是一种接受授权的行为,而真正对签发的文件负责的依旧是单位的“主要负责人或者主持工作的负责人”。
    3.一些基层单位在制发文件时,考虑到职权分工的要求,一些部门负责人在签发文件后,错误地使用了上行文的首页版式样式,使用了带有“签发人”标识区域的上行文格式。
    部门负责人的姓名,在使用“上行文格式”后,出现在“签发人”标识区域内,这是对“签发人”使用要求上的误解。这种现象应予以纠正。
    4.一些单位将公文的拟稿人作为文件的“签发人”标注,是一种不懂公文处理常识的表现。应加强公文理论及公文写作方面的知识和能力的培训。
    “签发人”标准未按规范操作。《标准》第八部分内容“公文各要素标识规则”中有关“签发人”的标注要求作了详细说明,这里不再赘述。文秘人员及从事公文管理工作的相关人员应加强对《国家行政机关公文处理办法》及公文相关知识的学习,提高公文处理的能力。
    公文中的“签发”“签发人”分属不同的范畴。公文都须签发,它是公文制发中的一个必备环节。一些基层单位滥用“上行文格式”,错误标注“签发人”姓名的问题,应引起相关单位的足够重视。加强对公文理论知识的学习,纠正公文写作及处理中出现的错误,促进我国公文管理工作的健康发展。
    (作者单位:四川民族学院)
 
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